DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE BENS NO ANO ELEITORAL E O COMBATE AO CORONAVÍRUS – Flávia Palavéri

Como é sabido, no ano em que se realizam as eleições, as administrações municipais tem diversas regras a serem observadas, que repercutem diretamente na rotina dos órgãos públicos, influenciando nas questões de pessoal, nas atividades financeiras, na publicidade, na distribuição gratuita de bens, enfim, em atos do dia-a-dia do ente público.

Essas regras instituídas principalmente através da Lei Federal nº 9.504/97 (artigos 73 e seguintes) foram criadas para garantir os princípios da neutralidade estatal e da lisura das eleições, ou seja, para evitar que haja indevida intervenção do Estado no processo político eleitoral afetando o equilíbrio formal entre os candidatos.

Todo esse regramento não se modificou com a inesperada pandemia que assolou o mundo. A lei na verdade não sofreu qualquer alteração, mas na prática as ações do poder público sofreram várias demandas inesperadas, afetando o dia-a-dia das administrações para o enfrentamento do coronavírus que está sendo um grande desafio e aprendizado para todos nós.

 A questão é tão séria que muitos sugeriram até o adiamento das eleições. Contudo, acerca desse adiamento, além de não haver consenso político, esse tipo de mudança não é juridicamente simples, sendo necessária uma alteração na Constituição Federal (PEC) e também na Legislação Ordinária (Lei nº 9.504/97) o que demandaria tempo e muitos esforços justamente agora que o Congresso Nacional também está bastante envolvido em votações mais emergenciais para combate ao coronavírus e à crise econômica gerada por essa pandemia que preocupa a todos quase tanto quanto a doença.

É exatamente nesse momento, de crise econômica e de desamparo ainda maior de pessoas carentes no nosso país, que o poder público deve atuar para garantir renda e condições mínimas de sobrevivência digna aos mais necessitados, nos termos do previsto na Constituição Federal (Arts. 203 e 204).

Nesse sentido, o governo federal, governos estaduais e municipais vêm editando normas (Leis, Medidas Provisórias, Decretos) a fim de regulamentar suas ações.

Assim, preocupada com a grande demanda nessa área de assistência social o Procurador Regional Eleitoral do Estado de São Paulo divulgou ontem a INSTRUÇÃO PRE-SP Nº 1, DE 2 DE ABRIL DE 2020, com o seguinte teor:

“INSTRUÇÃO PRE-SP Nº 1, DE 2 DE ABRIL DE 2020

O PROCURADOR REGIONAL ELEITORAL EM SÃO PAULO, no exercício de suas atribuições constitucionais e legais e, em especial, com fundamento no artigo 127, caput, da Constituição Federal de 1988, no artigo 77, da Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de 1993, no artigo 34, inciso X, do Regimento Interno do Tribunal Regional Eleitoral do Estado de São Paulo, bem como à luz do artigo 24, inciso VIII, c.c. artigo 27, §3º, ambos do Código Eleitoral;

CONSIDERANDO que o art. 73, §10, da Lei nº 9.504/1997, proíbe que a administração pública faça, em ano de eleições, distribuição gratuita bens, valores ou benefícios, excetuados casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior;

CONSIDERANDO que os casos de calamidade pública e de estado de emergência, a autorizar a exceção permissiva de concessão de benefício, devem ser caracterizados por critérios objetivos e resultar de decisão expressa da autoridade competente;

CONSIDERANDO que em 2020 não podem ser criados programas sociais de auxílio à população, mas apenas mantidos os já objeto de execução orçamentária desde pelo menos 2019;

CONSIDERANDO que a execução orçamentária em 2019 pressupõe previsão na respectiva lei orçamentária anual (LOA) votada e sancionada em 2018 ou em lei posterior de suplementação orçamentária e que esta integra o orçamento anual, desde que os novos recursos nela previstos resultem de anulação de rubricas ou excesso de arrecadação;

CONSIDERANDO competir ao Ministério Público Eleitoral acompanhar a execução financeira e administrativa dos programas sociais mantidos em ano de eleição;

CONSIDERANDO que o art. 73, §11, da Lei nº 9.504/1997 veda, em ano de eleições, execução de programas sociais governamentais por intermédio (mediante subvenção, termo de cooperação técnica, convênio, entre outras formas) de entidades nominalmente vinculadas a candidatos ou por eles mantidas;

CONSIDERANDO que o art. 73, inciso IV, da Lei nº 9.504/1997 proíbe o uso promocional de programas sociais em favor de candidatos, partidos e coligações, alcançando também os programas criados em anos anteriores;

CONSIDERANDO que o Ministério Público, na defesa do regime democrático e da lisura das eleições, deve atuar preventivamente, fiscalizando e contribuindo para evitar a prática de atos viciados na disputa eleitoral, visando ao atingimento de resultados eleitorais legítimos;

CONSIDERANDO que as recomendações do Ministério Público são instrumentos de orientação que visam a antecipar-se ao cometimento de infrações e a assim prevenir a imposição de sanções, muitas vezes graves e com repercussões importantes em candidaturas,

RESOLVE:

Expedir a presente INSTRUÇÃO, voltada a orientar a atuação dos Exmos. Srs. Promotores Eleitorais oficiantes no Estado de São Paulo, a fim de que:

1. Recomendem ao Srs. Prefeitos Municipais e Secretários Municipais que:
2. não distribuam, nem permitam a distribuição, a pessoas físicas ou jurídicas, de bens, valores e benefícios durante o ano de 2020, como doação de gêneros alimentícios, materiais de construção, passagens rodoviárias, quitação de contas de fornecimento de água e energia elétrica, doação ou concessão de direito real de uso de imóveis para instalação de empresas e a isenção total ou parcial de tributos, entre outros, salvo se se encontrarem em alguma das hipóteses de exceção previstas no art. 73, §10, da Lei nº 9.504/1997 (calamidade, emergência e continuidade de programa social);
3. havendo necessidade de socorrer a população em situação de calamidade e emergência, façam-no com prévia fixação de critérios objetivos (quantidade de pessoas a serem beneficiadas, renda familiar de referência para obtenção do benefício e condições pessoais ou familiares para concessão, entre outros) e estrita observância do princípio da impessoalidade, neste caso enviando à Promotoria Eleitoral informação quanto ao fato caracterizador da calamidade ou emergência, aos bens, valores e benefícios que se pretenda distribuir, ao período da distribuição e às pessoas e faixas sociais beneficiárias;
4. havendo programas sociais em continuidade no ano de 2020, verifiquem se foram instituídos em lei (ou outro ato normativo), se estão em execução orçamentária desde pelo menos 2019, ou seja, se integraram a LOA aprovada em 2018 e executada em 2019, neste caso não permitindo alterações e incrementos substanciais que possam caracterizar novo programa social ou incremento com fins eleitorais;
5. suspendam o repasse de recursos materiais, econômicos ou humanos a entidades nominalmente vinculadas a candidatos e pré-candidatos ou por eles mantidas, que executem programas de distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios;
6. não permitam a continuidade de programas sociais da administração municipal que proporcionem, mesmo dissimuladamente, promoção de filiados, pré-candidatos e candidatos às eleições de 2020, valendo-se, por exemplo, da afirmação de que o programa social é de sua iniciativa ou de que sua continuidade depende do resultado da eleição ou da entrega, com o benefício distribuído, de material de campanha ou de partido;
7. não permitam o uso dos programas sociais mantidos pela administração municipal para promoção de candidatos, partidos e coligações, e orientem os servidores públicos incumbidos de sua execução quanto à vedação de qualquer propaganda ou enaltecimento de candidato, pré-candidato ou partido.
8. Recomendem aos Srs. Presidentes das Câmaras Municipais que não deem prosseguimento nem permitam votação, em 2020, de projetos de lei que ensejem a distribuição gratuita de bens, valores e benefícios a pessoas físicas ou jurídicas, ante a vedação da Lei nº 9.504/1997.
9. Relembrem às citadas autoridades que a inobservância das vedações aqui indicadas, consoante a legislação, sujeitam o infrator, agente público ou não, à pena pecuniária de 5.000 a 100.000 UFIRs (R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00) e à cassação de registro ou de diploma do candidato beneficiado (art. 73, §§4o e 5o, da Lei nº 9.504/1997), além de inelegibilidade por abuso de poder ou por prática de conduta vedada (art. 1o, inciso I, alíneas d e j, da Lei Complementar nº 64/1990).
10. Solicitem às citadas autoridades, com vistas ao acompanhamento a que se refere o art. 73, §10, da Lei nº 9.504/1997, informar à Promotoria Eleitoral, em cinco dias:
11. os programas sociais mantidos em 2020, inclusive os que resultam de parceria financeira com os governos estadual e federal, neste caso informando:

a.1) nome do programa;

a.2) data de criação;

a.3) instrumento normativo de criação;

a.4) público-alvo do programa;

a.5) espécie de bens, valores e benefícios distribuídos;

a.6) por ano, número de pessoas e famílias beneficiadas, desde a criação;

a.7) rubrica orçamentária que sustenta o programa nos anos de 2019 e 2020.

1. os programas sociais que estão sendo executados por entidades não governamentais com recursos públicos, informando:

b.1) nome e endereço da entidade;

b.2) nome do programa;

b.3) data a partir da qual o município passou a destinar recursos à entidade;

b.4) rubrica orçamentária que sustenta a destinação de recursos à entidade nos anos de 2019 e 2020;

b.5) valor anualmente destinado à entidade, desde o início da parceria;

b.6) público-alvo do programa;

b.7) número de pessoas e famílias beneficiadas pela entidade, anualmente, desde o início da parceria;

b.8) espécie de bens, valores e benefícios distribuídos;

b.9) declaração de existência, ou não, de agente político ou pré-candidato vinculado nominalmente ou mantenedor da entidade.

Dê-se ciência a Sua Excelência o Vice-PGE. Divulgue-se com urgência, por ofício, via meio eletrônico, aos Exmos. Srs. Promotores Eleitorais do Estado de São Paulo, bem assim ao gabinete de assessoramento em matéria eleitoral à S. Exa. o PGJ, com a solicitação de que auxilie na divulgação.

Publique-se no site da PRE-SP.

SÉRGIO MONTEIRO MEDEIROS

Procurador Regional Eleitoral”

Pela leitura dessa instrução vemos a preocupação da Procuradoria Regional Eleitoral principalmente acerca da aplicação do artigo 73, IV e parágrafos 10 e 11 do mesmo artigo da Lei nº 9.504/97, dispositivos esses exatamente que tratam das ações de caráter social e distribuição gratuita de bens custeados pelo Poder Público.

De plano, temos que ter em mente que tal instrução não tem a finalidade de impedir a atuação do poder público justamente em uma das áreas mais sensíveis que é da ação social nesse período crítico da pandemia.

Ao contrário, ela apenas, conforme mencionado na própria instrução, pretende ser preventivamente instrumento de orientação para evitar a prática de atos viciados na disputa eleitoral, antecipando-se ao possível cometimento de infrações que muitas vezes podem ter graves e importantes repercussões em candidaturas.

Assim, a referida instrução traz objetivamente recomendações sobre as quais teceremos alguns comentários.

1)        O § 10 do artigo 73 da Lei 9.504/97 proíbe em todo ano de 2020 a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.

A primeira questão então a verificar-se antes de efetivar as ações de caráter social é se a Prefeitura decretou calamidade pública (devidamente reconhecida pela Assembleia Legislativa) ou estado de emergência.

É sabido que o estado de emergência se caracteriza pela iminência de danos à saúde e aos serviços públicos. Já o estado de calamidade pública é decretado quando essas situações se instalam, sendo imperioso que a decretação dessas medidas seja sempre fundamentada e caracterizada por critérios objetivos que a justifique.

 Logicamente que com a decretação de calamidade pelo governo federal e pelo Estado de São Paulo a situação crítica também no Município fica bastante fácil de ser comprovada, devendo, no entanto, os fundamentos de sua decretação serem explicitados no decreto municipal.

Aqui é importante ressaltarmos que não é porque há uma calamidade pública ou mesmo uma emergência no atendimento das questões sociais que se pode esquecer as formalidades mínimas afetas a todos os atos do poder público.

Esse é exatamente o desafio e somente uma gestão eficiente é que conseguirá vencê-lo. Conseguir agir rapidamente para atender as demandas urgentes, sem, contudo, deixar que essa ação seja feita de forma desorganizada ou mesmo descontrolada, até porque sabemos que os recursos públicos são escassos e finitos e as demandas são e estão ainda mais urgentes e crescentes nesse momento.

 Assim, a recomendação é clara que em casos de atendimento a situação de calamidade e emergência o poder público deve previamente fixar critérios objetivos para a concessão do benefício, a observância do princípio da impessoalidade e finalmente enviar à Promotoria Eleitoral informação do fato caracterizador da calamidade ou emergência, dos bens, valores e benefícios que pretende distribuir, o período dessa distribuição e as pessoas e faixas sociais beneficiárias.

2)        Superada essa questão, no caso em que a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios já tratar-se de programa social instituído em lei em execução orçamentária no exercício anterior (ou seja, ao menos desde 2019 e por isso tem que ter integrado a LOA aprovada em 2018), provavelmente irá ocorrer a necessidade do aumento da concessão desses benefícios. Contudo, conforme orientação na referida Instrução (Item 1, letra “c”) esse aumento, alteração ou incremento não pode ser substancial de modo a caracterizar novo programa social ou incremento com fins eleitorais.

Nesse sentido, aliás, a Instrução PRE-SP estabelece que as Promotorias Eleitorais solicitem aos Prefeitos e Secretários Municipais, a fim de fazer o acompanhamento mencionado no artigo 73, § 10 da Lei nº 9.504/97, diversas informações acerca dos programas sociais mantidos em 2020, inclusive os que resultam de parceria financeira com os governos estadual e federal (Item 4, letra “a” da Instrução).

3)        Outro dispositivo que mereceu especial atenção da Procuradoria Regional Eleitoral foi o parágrafo 11 do artigo 73 da Lei 9.504/97 que estabelece que “nos anos eleitorais, os programas sociais de que trata o § 10 não poderão ser executados por entidade nominalmente vinculada a candidato ou por esse mantida.”

Nesse sentido, a Instrução é bastante objetiva e enfática orientando que devem os Municípios suspender o repasse de recursos materiais, econômicos ou humanos a entidades nominalmente vinculadas a candidatos e pré-candidatos ou por eles mantidas, que executem programas de distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios.

Também aqui, a Instrução em seu item 4, letra “b”, determina que a Promotoria Eleitoral solicite aos Municípios informações acerca dos programas sociais que estão sendo executados por entidades não governamentais com recursos públicos, devendo ser apresentadas diversas informações, entre elas “declaração de existência, ou não, de agente político ou pré-candidato vinculado nominalmente ou mantenedor da entidade.”

Essa declaração ao que parece deverá ser feita pelo Próprio poder público. Contudo, como anteriormente já tivemos oportunidade de orientar é extremamente recomendável que no ano de eleição, quando da celebração de qualquer parceria de caráter social a administração se resguarde solicitando ao responsável pela entidade (mantenedor ou nominalmente vinculado a parceria) que declare expressamente não ser pré-candidato e que não há agente político a ela vinculado.

4)        Finalmente a ultima preocupação disposta na instrução foi acerca do cumprimento do artigo 73, IV, que determina ser proibido no ano da eleição “fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido político ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo Poder Público;”

Assim, após definidos os programas sociais, deve-se redobrar a atenção para evitar que os mesmos sejam utilizados para promoção de candidatos, partidos e coligações, devendo, inclusive, haver orientação para todos os servidores públicos incumbidos de sua execução, quanto à vedação de qualquer propaganda ou enaltecimento de candidato, pré-candidato ou partido, ainda que dissimuladamente.

Essa Instrução serve de alerta a todos os agentes públicos para darem especial atenção aos programas sociais e que o Ministério Público estará acompanhando sua execução no exercício, sendo eles previstos em lei e já executados em exercício anterior ou mesmo decorrentes do atual estado de emergência e/ou calamidade devido a pandemia do coronavírus que estamos atravessando.

Mais do que isso, entendemos essa instrução como um alerta também de que as necessidades sociais existem, precisam ser atendidas, mas com organização, o mínimo de planejamento, não valendo em hipótese alguma a máxima de que “os fins justificam os meios”, já que os princípios da administração em tempos de calamidade não se alteram. Ao contrário, deve-se cuidar para serem ainda mais observados, pois somente assim poderá efetivamente atingir o bem comum e o estado conseguir dar à sociedade o que ela realmente precisa e espera.

07 de abril de 2020.

Flávia Palavéri

OAB/SP 137.889